Leegstandswet 2025: nieuwe regels, verplichtingen en boetes voor eigenaren

De Nederlandse woningmarkt staat onder enorme druk. Met een tekort van bijna 400.000 woningen lijkt het absurd dat er tegelijkertijd meer dan 180.000 woningen leegstaan. Van dit aantal staat ruim 60.000 woningen langer dan een jaar onbewoond. Deze situatie roept vragen op: waarom staan deze woningen leeg terwijl mensen wanhopig op zoek zijn naar een betaalbare woning? En belangrijker nog: wat kan er tegen worden gedaan?

Het antwoord ligt deels in de Leegstandswet, een instrument dat gemeenten mogelijkheden biedt om leegstand tegen te gaan en leegstaande panden tijdelijk in gebruik te nemen. Deze wet, die oorspronkelijk vooral werd ingezet voor kantoren en winkelpanden, krijgt nu steeds meer aandacht als middel om de woningnood te bestrijden. Met recente aanscherpingen en nieuwe bevoegdheden voor gemeenten wordt de Leegstandswet een steeds krachtiger instrument in de strijd tegen ongewenste leegstand.

Voor vastgoedeigenaren, beleggers en ontwikkelaars is het cruciaal om te begrijpen hoe deze wet werkt en welke verplichtingen en risico's ermee gepaard gaan. De regels worden strenger, de handhaving intensiever, en er komen mogelijk zelfs financiële prikkels in de vorm van een gemeentelijke leegstandsheffing. Dit artikel biedt een compleet overzicht van alles wat je moet weten over de Leegstandswet en de recente ontwikkelingen.

Wat is de Leegstandswet en waarom bestaat deze?

De Leegstandswet is in 1981 ingevoerd met een helder doel: het tegengaan van ongewenste leegstand van gebouwen en woningen. De wet richt zich op drie categorieën panden: woningen, kantoren en winkels. Het kernidee achter de wet is dat leegstand maatschappelijk ongewenst is om verschillende redenen.

Ten eerste draagt leegstand bij aan het woningtekort. Elke woning die leegstaat terwijl deze geschikt is voor bewoning, is een gemiste kans in een krappe woningmarkt. Ten tweede kan leegstand leiden tot verloedering van wijken en buurten. Lege panden trekken vaak vandalisme aan en geven een negatief signaal af naar de omgeving. Ten derde betekent leegstand een inefficiënt gebruik van de bestaande voorraad, wat economisch gezien onwenselijk is.

De Leegstandswet geeft gemeenten verschillende instrumenten om tegen leegstand op te treden. Ze kunnen leegstand in kaart brengen via meldplichten, druk uitoefenen op eigenaren om panden weer in gebruik te nemen, en tijdelijk gebruik mogelijk maken via speciale vergunningen. Deze laatste functie is vooral relevant voor de vastgoedsector: de wet maakt het mogelijk om leegstaande woningen tijdelijk te verhuren zonder dat de gebruikelijke huurbescherming van toepassing is.

Het juridische kader: hoe werkt de wet in de praktijk?

De Leegstandswet definieert leegstand als het niet of niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht in gebruik zijn van een woning of gebouw. Belangrijk is dat de wet spreekt over de eigenaar, waarmee wordt bedoeld: degene die bevoegd is de woning in gebruik te geven. Dit is niet altijd identiek aan de kadastrale eigenaar, maar kan bijvoorbeeld ook een erfpachter of gerechtigde zijn.

De wet kent twee hoofdfuncties. Enerzijds biedt het gemeenten bevoegdheden om leegstand tegen te gaan via verordeningen, meldplichten en handhavingsinstrumenten. Anderzijds regelt de wet de mogelijkheid voor eigenaren om tijdelijke verhuurvergunningen aan te vragen, waardoor ze leegstaande panden kunnen verhuren zonder de reguliere huurbescherming die normaal gesproken geldt.

Voor gemeenten geldt dat zij een leegstandverordening kunnen vaststellen. In zo'n verordening bepaalt de gemeenteraad welke categorieën gebouwen onder de meldplicht vallen, binnen welke termijnen leegstand gemeld moet worden, en welke maatregelen de gemeente kan nemen. Opvallend genoeg heeft in de praktijk slechts een beperkt deel van de Nederlandse gemeenten daadwerkelijk een leegstandverordening vastgesteld. Dit komt onder meer doordat handhaving veel capaciteit vraagt en gemeenten vaak andere prioriteiten stellen.

Meldplicht en toezicht op leegstand

In gemeenten die een leegstandverordening hebben vastgesteld, geldt voor eigenaren een meldplicht. Zodra een woning of gebouw leegkomt en binnen de categorieën valt die in de verordening zijn aangewezen, moet de eigenaar dit binnen een bepaalde termijn melden bij de gemeente. Deze melding vormt de basis voor gemeentelijk toezicht en eventuele handhaving.

De termijn waarbinnen gemeld moet worden verschilt per gemeente, maar ligt vaak tussen de vier en zes maanden na het leegkomen van het pand. Het niet nakomen van deze meldplicht kan leiden tot handhavingsmaatregelen zoals boetes. De gedachte achter de meldplicht is dat gemeenten zo inzicht krijgen in de omvang en locatie van leegstand, wat essentieel is voor effectief beleid.

Met de aankomende aanscherping van de wet worden de termijnen waarschijnlijk korter en de eisen strenger. Ook krijgen gemeenten meer mogelijkheden om leegstand te controleren, bijvoorbeeld door gegevens over energieverbruik op te vragen bij netbeheerders. Een woning die al maanden geen of nauwelijks energieverbruik laat zien, is hoogstwaarschijnlijk leegstaand. Deze objectieve meetmethode maakt het voor gemeenten gemakkelijker om leegstand op te sporen, ook als eigenaren hun meldplicht niet nakomen.

Handhavingsinstrumenten voor gemeenten

Het huidige voordrachtsrecht

Onder de huidige Leegstandswet beschikken gemeenten over het zogenaamde voordrachtsrecht. Als een woning onterecht leegstaat, kan de gemeente een huurder voordragen aan de eigenaar. De eigenaar is dan in principe verplicht om aan deze huurder te verhuren, onder voorwaarden die in overleg worden vastgesteld.

In de praktijk bleek dit instrument echter weinig effectief. Het vraagt veel inzet van gemeenten om geschikte huurders te vinden en te matchen met leegstaande woningen. Bovendien leidt het voordrachtsrecht vaak tot afwachtend gedrag bij eigenaren, die hun pand liever leeg laten staan dan verplicht moeten verhuren aan een door de gemeente voorgedragen huurder. De administratieve lasten zijn hoog en het aantal woningen dat via dit instrument daadwerkelijk in gebruik wordt genomen is beperkt.

Nieuwe bevoegdheden: verplichte ingebruikname

De aanstaande Wet aanpak leegstand, die in juli 2025 in internetconsultatie is gebracht, vervangt het voordrachtsrecht door een veel krachtiger instrument: verplichte ingebruikname. Gemeenten kunnen eigenaren direct verplichten hun leegstaande pand binnen een redelijke termijn weer in gebruik te nemen. Dit kan door zelf te gaan bewonen, te verhuren, of anderszins een nuttige bestemming te geven aan het pand.

Het verschil met het oude systeem is fundamenteel. De verantwoordelijkheid ligt nu volledig bij de eigenaar, niet bij de gemeente. De gemeente hoeft geen huurder te zoeken, maar stelt alleen de eis dat het pand weer in gebruik moet worden genomen. Dit maakt het instrument veel efficiënter en minder arbeidsintensief voor gemeenten. Voor eigenaren betekent het echter wel een strenger regime: zij kunnen niet langer afwachten of passief blijven bij langdurige leegstand.

Bij het niet naleven van de verplichting tot ingebruikname kunnen gemeenten een last onder dwangsom opleggen. Dit is een bestuursrechtelijk instrument waarbij de eigenaar een financiële sanctie krijgt als hij niet binnen de gestelde termijn aan zijn verplichtingen voldoet. De hoogte van zo'n dwangsom kan aanzienlijk zijn en loopt door zolang de situatie niet is opgelost.

Toegang tot panden en opvragen van gegevens

Een andere belangrijke nieuwe bevoegdheid is dat gemeenten een woonruimte mogen betreden als er een gegrond vermoeden bestaat van langdurige leegstand. Dit moet natuurlijk gebeuren met respect voor grondrechten en huisrecht, maar geeft gemeenten wel de mogelijkheid om de feitelijke situatie te controleren in plaats van te moeten afgaan op de verklaringen van eigenaren.

Daarnaast krijgen gemeenten de bevoegdheid om energieverbruiksgegevens op te vragen bij netbeheerders. Dit is een zeer effectief controlemiddel, omdat energieverbruik een objectieve indicator is voor bewoning. Een woning die maandenlang geen of nauwelijks elektriciteit en gas gebruikt, staat vrijwel zeker leeg. Sommige belangenorganisaties pleiten er ook voor om waterverbruik mee te nemen in deze controles, omdat dat vaak nog betrouwbaarder is. Dit stuit echter op privacybezwaren en is in het huidige wetsvoorstel niet opgenomen.

Maximale huurprijzen bij gedwongen verhuur

In een leegstandbeschikking kunnen gemeenten ook een maximale huurprijs vaststellen. Dit voorkomt dat eigenaren misbruik maken van de situatie door buitensporig hoge huren te vragen voor woningen die ze gedwongen zijn te verhuren. De maximale huurprijs wordt vaak gebaseerd op het woningwaarderingsstelsel en de lokale markthuren, zodat deze binnen redelijke grenzen blijft.

Tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandswet

Naast de handhavingsinstrumenten tegen ongewenste leegstand heeft de Leegstandwet ook een faciliterende functie: het mogelijk maken van tijdelijke verhuur zonder reguliere huurbescherming. Dit is vooral relevant voor eigenaren die hun woning te koop hebben staan, gaan slopen of renoveren, of om andere redenen niet permanent willen verhuren.

Wanneer is tijdelijke verhuur mogelijk?

Een vergunning voor tijdelijke verhuur kan worden verleend in verschillende situaties. De meest voorkomende is een te koop staande koopwoning die leegstaat. Als de eigenaar kan aantonen dat verkoop op korte termijn redelijkerwijs niet mogelijk is, maar hij het pand ook niet definitief wil verhuren, dan kan tijdelijke verhuur uitkomst bieden. De huurinkomsten overbruggen de periode tot verkoop, terwijl het pand ondertussen bewoond is.

Een tweede situatie betreft woningen bestemd voor sloop of ingrijpende renovatie. Als vaststaat dat een woning binnen afzienbare tijd gesloopt of grondig gerenoveerd gaat worden, kan de eigenaar in de tussentijd een tijdelijke huurder zoeken. Dit voorkomt leegstand en genereert inkomsten, terwijl de plannen voor herontwikkeling gewoon doorgaan.

Ook te koop staande huurwoningen vallen onder de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur via de Leegstandswet. Dit geldt met name voor situaties waarin een verhuurder zijn vastgoed wil verkopen maar nog geen koper heeft gevonden, en de zittende huurder inmiddels is vertrokken.

Voorwaarden voor een vergunning

Om in aanmerking te komen voor een vergunning voor tijdelijke verhuur moet aan verschillende voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet de woonruimte daadwerkelijk leegstaan op het moment van aanvraag. Ten tweede moet aannemelijk zijn dat van de eigenaar niet kan worden verlangd dat hij permanent verhuurt of direct verkoopt. Dit kan omdat hij bij verkoop onredelijk benadeeld zou worden, of omdat hij op korte termijn sloop of renovatie wil realiseren.

Daarnaast moet de eigenaar aantonen dat de woonruimte in voldoende mate bewoond zal worden. Het gaat dus niet om occasioneel gebruik of kamerverhuur, maar om daadwerkelijke bewoning als hoofdverblijf. De gemeente beoordeelt of aan deze voorwaarden is voldaan en verleent alleen een vergunning als dit het geval is.

Gevolgen voor huurbescherming

Het belangrijkste kenmerk van tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandswet is dat de huurder geen reguliere huurbescherming heeft bij beëindiging van de huur. Normaal gesproken heeft een huurder in Nederland sterke rechtsbescherming: de verhuurder kan niet zomaar de huur beëindigen en moet daarvoor dringende redenen hebben. Bij tijdelijke verhuur via de Leegstandswet vervalt deze bescherming.

Dit betekent dat de huurovereenkomst in beginsel automatisch eindigt na afloop van de vergunde termijn. De verhuurder hoeft geen bijzondere reden te hebben om de huur te beëindigen en de huurder kan zich daar niet tegen verzetten. Dit maakt de regeling zeer aantrekkelijk voor eigenaren die hun verkoopplannen niet willen "vastzetten" door een reguliere huurovereenkomst, maar toch huurinkomsten willen genereren tijdens de leegstand.

Let wel: andere dwingendrechtelijke regels uit het huurrecht blijven wel gewoon gelden. De verhuurder moet het pand in goede staat opleveren, onderhoud plegen waar hij toe verplicht is, en zorgen voor een veilige woonomgeving. Ook moet de huurprijs redelijk zijn in verhouding tot de kwaliteit van de woning.

Aanscherping van tijdelijke verhuur: de nieuwe regels

De Wet aanpak leegstand brengt belangrijke wijzigingen in de regels voor tijdelijke verhuur van te koop staande koopwoningen. Deze aanscherpingen zijn bedoeld om te voorkomen dat tijdelijke verhuur de norm wordt en om huurders beter te beschermen.

Verkorting van de maximale duur

De meest ingrijpende wijziging is dat de maximale duur van tijdelijke verhuur van te koop staande koopwoningen wordt verkort van vijf jaar naar twee jaar. Dit betekent dat eigenaren hun woning binnen twee jaar moeten verkopen, of alsnog moeten overgaan op reguliere verhuur met volledige huurbescherming voor de huurder.

Deze verkorting heeft verschillende doelen. Ten eerste voorkomt het dat eigenaren jarenlang doormodderen met tijdelijke verhuur zonder serieuze verkooppogingen te ondernemen. Ten tweede biedt het huurders meer zekerheid: na twee jaar weten ze waar ze aan toe zijn. En ten derde stimuleert het eigenaren om actief te werk te gaan bij de verkoop in plaats van passief af te wachten.

Verlenging blijft wel mogelijk in bijzondere omstandigheden, maar hieraan worden strenge eisen gesteld. De eigenaar moet kunnen aantonen dat hij redelijke inspanningen heeft gedaan om te verkopen maar dat dit om objectieve redenen niet is gelukt. Denk aan een zeer moeilijke markt, een complexe juridische situatie, of andere bijzondere omstandigheden die verkoop bemoeilijken.

Terugkeer van huurprijsbescherming

Een tweede belangrijke wijziging is dat het woningwaarderingsstelsel opnieuw gaat gelden voor tijdelijk verhuurde woningen in het gereguleerde segment. Dit betekent dat huurders weer recht krijgen op huurprijsbescherming op basis van het puntensysteem. De verhuurder mag niet meer dan de maximale huurprijs vragen die bij het aantal punten van de woning hoort.

Dit voorkomt dat eigenaren misbruik maken van de situatie door buitensporig hoge huren te vragen voor tijdelijk verhuurde woningen. Vooral in krappe woningmarkten kwam het voor dat huurders bereid waren veel te betalen voor een tijdelijke woning, simpelweg omdat er geen alternatieven waren. De terugkeer van het woningwaarderingsstelsel biedt bescherming tegen deze vorm van uitbuiting.

Strengere toets op verkoopbaarheid

De voorwaarde dat de eigenaar moet aantonen dat verkoop redelijkerwijs niet mogelijk is, wordt strenger geïnterpreteerd. Gemeenten moeten kritischer kijken naar de onderbouwing van deze stelling. Heeft de eigenaar daadwerkelijk serieuze verkooppogingen ondernomen? Is de vraagprijs realistisch? Zijn er objectieve marktomstandigheden die verkoop bemoeilijken?

Het simpelweg te koop zetten via een makelaar is niet voldoende. De eigenaar moet kunnen aantonen dat hij actief heeft gezocht naar een koper, eventueel de prijs heeft aangepast aan de marktrealiteit, en dat er ondanks deze inspanningen geen concrete kopers zijn. Pas dan kan een vergunning voor tijdelijke verhuur worden verleend.

Uitbreiding naar onzelfstandige woonruimte

Een technische maar belangrijke wijziging is dat de regels ook gaan gelden voor onzelfstandige woonruimte, zoals kamers en studio's. Hiermee wordt voorkomen dat eigenaren onder de regels uitkomen door hun woning op te splitsen in meerdere onzelfstandige eenheden. Ook voor deze wooneenheden geldt straks de maximale termijn van twee jaar en de huurprijsbescherming via het woningwaarderingsstelsel.

De Wet aanpak leegstand: structurele wijziging van de Leegstandwet

Het wetsvoorstel Wet aanpak leegstand, dat in juli 2025 in consultatie is gegaan, maakt de tijdelijke experimenten in Amsterdam en Utrecht structureel en breidt deze uit naar heel Nederland. Dit wetsvoorstel brengt de meest vergaande herziening van de Leegstandswet sinds de invoering ervan.

De kern van het wetsvoorstel is dat gemeenten meer slagkracht krijgen om leegstand aan te pakken. Ze krijgen betere instrumenten om leegstand op te sporen, kunnen krachtiger optreden tegen eigenaren die hun panden leeg laten staan, en krijgen meer mogelijkheden voor maatwerk via collectieve vergunningen en gebiedsgerichte aanpakken.

Voor vastgoedeigenaren betekent dit een fundamentele verschuiving. Waar leegstand tot nu toe vooral een kwestie was van eigen afweging tussen kosten en baten, wordt het straks steeds moeilijker en riskanter om panden langdurig leeg te laten staan. De verplichte ingebruikname, mogelijke dwangsommen en dreigende leegstandsheffing maken leegstand tot een actief risico dat management en aandacht vraagt.

Leegstandsheffing: een nieuwe financiële prikkel

Parallel aan de Wet aanpak leegstand speelt in de Tweede Kamer een amendement over de invoering van een gemeentelijke leegstandsheffing. Dit instrument zou gemeenten de mogelijkheid geven om een belasting te heffen op langdurig leegstaande woningen. Het gaat hierbij om een facultatieve bevoegdheid: gemeenten mogen zelf bepalen of ze een dergelijke heffing invoeren en hoe ze deze vormgeven.

Waarom een leegstandsheffing?

De achtergrond van dit voorstel is de ervaring in het buitenland, waar leegstandsheffingen effectief blijken te zijn. In verschillende Europese landen is te zien dat eigenaren snel in actie komen zodra ze financieel gestraft worden voor leegstand. De prikkel om een woning te verkopen, te verhuren of zelf te bewonen wordt ineens veel sterker als het leeg laten staan maandelijks geld kost.

In Nederland staat meer dan 60.000 woningen langer dan een jaar leeg. Dit is een enorm potentieel om de woningnood te verlichten, maar de huidige instrumenten blijken onvoldoende om deze woningen weer in gebruik te nemen. Een financiële prikkel zou kunnen helpen om eigenaren te bewegen tot actie.

Hoe zou een leegstandsheffing werken?

Het amendement laat gemeenten vrijheid in de precieze vormgeving. Ze kunnen zelf bepalen vanaf welk moment leegstand wordt belast, bijvoorbeeld na zes maanden of na een jaar. Ook de hoogte en systematiek van de heffing is aan de gemeente. Mogelijke varianten zijn een vast bedrag per maand, een oplopend tarief naarmate de leegstand langer duurt, of een percentage van de WOZ-waarde.

Deze flexibiliteit maakt het mogelijk om de heffing af te stemmen op lokale omstandigheden. In regio's met extreme woningnood kan een gemeente kiezen voor een strenge heffing met korte vrijstellingstermijn. In regio's met minder druk kan een mildere variant worden gekozen. Gemeenten kunnen ook specifieke situaties vrijstellen, bijvoorbeeld bij renovatie of ingrijpende onderhoudswerkzaamheden.

Kritiek en zorgen

Niet iedereen is enthousiast over de leegstandsheffing. Woningcorporaties vrezen dat het instrument nadelige effecten heeft op renovatie- en herstructureringsprojecten. Als een corporatie een complex renoveert, staan die woningen tijdelijk leeg. Een heffing hierover zou betekenen dat renovaties duurder worden, wat ten koste gaat van het budget voor nieuwbouw en andere investeringen.

Ook bij ontwikkelaars zijn er zorgen. Bij grootschalige herontwikkeling van wijken of complexen is het soms noodzakelijk dat woningen enige tijd leegstaan voordat gesloopt kan worden. Een heffing tijdens deze fase zou projecten duurder maken en mogelijk zelfs financieel onhaalbaar. Voorstanders wijzen er echter op dat gemeenten via vrijstellingen en maatwerk kunnen voorkomen dat legitieme situaties onbedoeld worden getroffen.

Wat betekent dit voor jou als vastgoedeigenaar?

Of je nu een particuliere verhuurder bent met enkele beleggingspanden, een professionele vastgoedbelegger met een omvangrijke portefeuille, of een ontwikkelaar die werkt aan herontwikkelingsprojecten: de veranderingen in de Leegstandswet hebben directe gevolgen voor je strategie en risicomanagement.

Ten eerste is het essentieel om leegstand te voorkomen waar mogelijk. De tijden dat je een woning rustig leeg kon laten staan tot zich een geschikte koper of huurder aandiende zijn voorbij. Gemeenten krijgen steeds meer instrumenten om in te grijpen, en de kans op dwangsommen of heffingen neemt toe. Zorg ervoor dat je een duidelijk plan hebt voor elk pand in je bezit en dat leegstand altijd tijdelijk en onderbouwd is.

Ten tweede vraagt tijdelijke verhuur om een zorgvuldige afweging. De nieuwe regels maken tijdelijke verhuur minder aantrekkelijk door de verkorte maximale duur en de terugkeer van huurprijsbescherming. Check of tijdelijke verhuur echt de beste optie is, of dat reguliere verhuur of snellere verkoop wellicht verstandiger zijn. Bereid je voor op kritische vragen van de gemeente over je verkooppogingen en de onderbouwing van je aanvraag.

Ten derde is goede documentatie cruciaal. Zorg dat je kunt aantonen wanneer een pand leegkwam, welke stappen je hebt ondernomen om het weer in gebruik te nemen, en waarom eventuele leegstand gerechtvaardigd is. Bij handhaving of een verzoek tot ingebruikname heb je deze informatie hard nodig om je positie te onderbouwen.

Ten vierde loont het om proactief met gemeenten in gesprek te gaan bij complexe situaties. Als je een renovatieproject plant waarbij woningen tijdelijk leeg komen te staan, of als je werkt aan herstructurering van een complex, bespreek dit dan vroegtijdig met de gemeente. Vaak zijn er mogelijkheden voor maatwerk en collectieve vergunningen die zowel jouw belangen als het gemeentelijke leegstandbeleid dienen.

De toekomst: verdere verscherping verwacht

De Wet aanpak leegstand en de mogelijke leegstandsheffing zijn waarschijnlijk niet het eindpunt van de ontwikkelingen. De politieke en maatschappelijke druk om de woningnood aan te pakken blijft groot, en leegstand wordt steeds minder geaccepteerd. Het is te verwachten dat de komende jaren verdere aanscherpingen volgen.

Mogelijk worden de termijnen voor tijdelijke verhuur nog verder verkort, of komen er strengere eisen aan de onderbouwing van leegstand. Ook is denkbaar dat meer gemeenten actief gaan handhaven op leegstand en dat de dwangsommen hoger worden. De trend is duidelijk: leegstand wordt een steeds groter risico voor eigenaren en vraagt actief management.

Voor vastgoedprofessionals is het verstandig om deze ontwikkelingen nauwlettend te volgen en tijdig te anticiperen op veranderingen. Wie nu al werkt aan het voorkomen van leegstand en transparant communiceert met gemeenten, loopt minder risico op onaangename verrassingen. De Leegstandswet evolueert van een instrument dat vooral gericht was op kantoren en winkels naar een krachtig middel om het woningtekort aan te pakken. Eigenaren die dit onderschatten, kunnen voor onaangename verrassingen komen te staan.

Wil je concreet advies over jouw situatie als vastgoedbelegger? Plan een gratis strategiegesprek in met een van onze vastgoedcoaches.